中国电信改革及 WTO 对其的挑战

邓希

1999 年 11 月 15 日，中美两国签署了中国加入世贸组织的双边协议，就有关电信产业的市场准入问题作了突破性规定：“入世”后，中国将成为 WTO 基础电信协议的成员国之一。消息传出后引起了社会各界的广泛关注。对于中国电信而言，这不仅仅意味着良多的机遇，同时也带来了许多严峻的挑战。在这机遇与挑战并存的新环境下，中国的电信业也在发生着巨大的变革，做出积极的应对。

1 、 中国电信改革及其仍存在的问题

（一）电信改革的现况

过去，传统的电话基础网具有明显的自然垄断的特性，人们常常用“瓶颈”这样的字眼来形容它。但是随着科学技术的巨大进步，材料（光缆）和设备的大幅度降价，电信市场的需求飞速成长，当今电信基础网的自然垄断特性已经发生了变化，一国一网不再具有效率方面的现实优势。各国电信都在呈现数网替代一网的潮流。

现今我国信息通信业正在进行的一系列重大改革也正是为了顺应这一变化，增强我国电信业的竞争力，尽快与国际接轨。首先，以政府机构改革为契机，在全国实施邮电分营，使邮政、电信企业分别成为独立核算、自主经营的市场竞争主体，为电信业进一步深化改革奠定基础。其次，本着破除垄断，促进竞争的原则，着力优化电信企业结构，建立现代企业制度和公平有序的市场秩序。有计划、有步骤地实施中国电信改革与重组。中国电信将重组为固定网络、移动通信、无线寻呼和卫星通信４家公司。无线寻呼被剥离出来以后，其 50 亿资产、 3000 多万用户将全部划归联通所有，铁路和电力通信网的富余能力也将拨给中国联通。再加上其他经营增值业务的公司，从而破除中国电信市场上一网独霸、垄断经营的状况，形成多家争鸣、平等竞争的局面。

（二）电信改革后仍然存在的问题

一个垄断行业的庞然大物一时间四分五裂，中国电信这座久封的冰山似乎真的要融化了——着实让人欢呼雀跃。然而，这当中仍有不少问题值得人们进一步思考。

1 、垄断并没有从质上打破

目前中国电信的这种重组方式虽然迈出了打破垄断的第一步，但并没有真正触及垄断的实质，很难形成有效的竞争格局。因为，固定网是长途电话和移动电话的供应商，长途电话、移动电话及其它增值业务只有接入市话网才能提供服务。可见，市话服务是长话及其它服务的一种必不可少的投入要素，除非对固定网实施非常严格的管理，否则固定网可以找出各种理由保护垄断。而目前的重组方式并没有触动固定电话网的垄断地位，所谓的打破垄断并没有从质上打破。

2 、难以达到真正有效的公平的竞争

联通进入电信业，虽然打破了中国电信的独家垄断，但市场的竞争实力是非常不对等的。第一，中国电信在所有电信业务上占着绝对主导的地位，联通的用户与中国电信的用户相比，几乎是 1 ： 10 的比例——如此弱小与强大，几乎谈不上竞争。即使现在改革了，联通得到了诸多方面的加强，但是要达到与中国电信平等对抗的地位尚还需一段相当的时间；第二，至今为止，尚无一部有关电信的法规出台。中国电信不仅是经营者，同时也占据了管理者的位置，既是运动员又是运动规则的制定者和裁定者，无论大的、小的，凡是新进入的竞争者都必须接受它的管理，这样的格局是不可能保证公平竞争的。

3 、必须区分网上服务和网络建设

从国家长远利益来看，中国想继续发展壮大电信业，就必须控制网络运营。那么，与现在电信改革引入的数网竞争是否存在矛盾呢？这就存在一个搞清楚网络服务与网络运营的区别的问题。电信实际上是由两块组成，一是网络建设，二是网上服务。通常说的国家控制指的是前者，这就好像铁路线，如北京到深圳只能修一条京九线，不能说为了引进竞争，在京九线旁边再修一条京九线，没有任何一个国家会这么做。而网上服务就好比在铁路上运行的车辆，都在同一路线上跑，但可以由不同公司发出，发车时间、级别水准、载客数量则由各公司依自身实际情况而定。因此，这一块可以鼓励竞争，并且还要加以鼓励。现在进行的中国电信改革既要打破垄断，又要避免重复建设，明确地把竞争保持在恰当的范围之内。

4 、电信资费不合理，缺乏透明度

在现代生活中电话日益成为人们生活中不可或缺的联系手段和工具，但由于电信资费的收取缺乏透明度，常常使中国电信成为许多经济能力有限的大多数用户“又爱又恨”的东西。业务资费、附加费太高，月租费、初装费不合理，计算机上网费令人难以承受等问题曾在一段时间沸沸扬扬。还有就是各类频繁出错的计费问题使得许多消费者怨声载道，电信企业成了“小偷”。这些都严重影响了中国电信的声誉，成为竞争中的不利因素。

5 、员工素质低下，观念陈旧

在中国电信一统天下时，由于没有任何风险且收益丰厚，福利也比较好，更重要的是非常稳定，不用担心下岗，于是就成了人人向往的好单位。各种各样的人通过各种不同渠道进入电信企业，而前几年电报和人工长途电话业务比较兴旺时进入电信企业的素质比较差的人员，又不能够在电信改革后内部消化吸收，为企业增添了一个非常大的包袱。而且，行业内仍有许多员工抱着过去大锅里吃饭的想法不放，市场意识淡薄，观念陈旧，缺乏竞争的积极性，依旧赖在传统老套的经营方式上，生等用户上门，而非主动出击，主动抢占市场。服务方面尽管与往日相比已有了长足的进步，然而仍不能令消费者完全满意。倘若这些观念不及时转变过来，这样的市场营销策略根本无法应对竞争的市场。

二、 WTO 对中国电信业提出的挑战

近年来，我们的通信业获得突飞猛进发展有目共睹，但这是与国家给电信的一些优惠政策分不开的，如减免进口设备关税等。今后这些附加的政策不会维持太长时间，因为进入市场后，不可能无偿地占有用户的资本。市场经济的观念就是，用户支付了价值给你，你就应该通过你的劳动，通过你的服务给以回报，否则从此你将一分钱都拿不到。特别是在加入 WTO 以后，随着外资的进入，关税的下降，中国电信业将面临更为严峻的挑战：

（一）国家机密的安全性受到影响

随着科学技术的日新月异，通信手段的不断发展，电信业与国家的机密已是愈来愈密不可分了，经常为党政军情报等部门服务，甚至就直接承担大量机要通信任务，或者在某些场合为重要通信承担掩护任务。在这个问题上，无论发达国家和发展中国家都是相当慎重的，并成为许多国家不愿或迟迟不肯开放电信市场的主要原因。美、英等发达国家也是直到 80 年代初才相续开始放开电信市场，这时各发达国家的电话主线普及率已经达到：美国 47.59 ％，英国 34.70 ％，德国 31.83 ％，法国 38.27 ％，加拿大 43.23 ％，澳大利亚 36.36 ％，日本 35.89 ％ 厖 这些国家的网络建设基本完成、国内市场基本饱和，这是他们放开电信市场最重要的物质基础。即便是这样，开放也设置了各种限制，且结果往往是单向的，如美国至今为止还没看到哪个国家的电信公司到那里开办了什么业务。并且在世界走向信息化时代的进程中，国家力量的向外扩张正在从军事侵略、经济侵略发展为信息侵略。与其他国家相比，中国无论是在政治、意识形态还是物质基础方面都与其他国家差异甚大，更是加剧了这种矛盾。

（ 2 ） 加剧我国电信业发展的不（ 3 ） 平衡

自 20 世纪 30 年代美国建立了 AT ＆ T （美国电话电报公司）的垄断经营体制以来，不同电信业务之间的交叉补贴就成为电信资费的基本政策，即长途电话业务补贴本地电话业务，国际电话业务补贴国内电话业务，城市低成本地区补贴农村高成本地区，办公电话用户补贴住宅电话用户。这一交叉补贴的资费结构后来被其他国家采用，成为垄断经营体制下世界各国电信资费的普遍特征。我国的电信资费也不例外，甚至资费背离成本的结构性扭曲和业务之间交叉补贴的程度比世界上许多国家更为严重。中国电信改革以后引入竞争机制，使原来存在高额利润的业务率先成为竞争的焦点，即原来利润率高的长途电话业务、移动通信业务先行进入竞争领域。竞争使这些业务的资费迅速下降，利润率也随之下降，而承担市话业务的电信企业就越来越难以用其利润对市话、尤其是对高成本地区的农话进行补贴。另外，我国通信业的发展在不同的经济区域也存在差异。东部地区由于经济发达，人口密集，收入水平较高，通信能力比较发达；而西部地区由于经济落后，人烟稀少，收入水平低下，相同数量资金的投入，分摊的成本较高，投资回收期要长，顾而通信发展受到诸多限制，水平远不如东部。如果发达国家进入我们的电信市场，由于投资的获利性，他们只会把资金投向高收益区域，即会投向长途电话、移动电话等业务，或是经济发达的东部，这样一来就会使本来已不平衡的发展势态趋于恶化，从而影响电信业的整体发展水平，甚至影响国民经济的发展水平。

（三）使国内电信业务领域竞争形势更加严峻

虽然中国电信业已完成了政企分开、邮电分营，中国电信也改组为固定网络、移动通信、无线寻呼和卫星通信等四家公司，同时还加强了联通及其他一些通信公司，引入了适度竞争。但由于刚刚涉足竞争领域，经验不足，资金实力、经营规模、技术服务等方面仍然存在许多问题。相比之下，许多外国电信公司，特别是发达国家，电信市场的开放和竞争环境已日趋完善，在竞争环境下，企业经营已形成一套科学、完善、全面的体系，再加上先进的信息技术、管理技术、高质量的服务支撑和雄厚的资金保证，使其具有相当大的威胁力和杀伤力。

并且中国加入 WTO 以后，国外的电信公司包括美国公司在内可以在基础电信业和增值电信业中占到 25% 的股份。这对于开放程度比较大的业务，像寻呼、 Internet 等，相对而言外国公司的介入影响可能会小些，而那些目前仍处于垄断经营的业务，如本地电话、国内电话及长途电话业务，将使加入 WTO 的代价增加，必须引起高度重视。

（四）给民族通信设备制造业带来巨大压力

虽然我国在一些传统产品领域如交换机等已经形成强大竞争力，具有明显价格优势。但加入世界贸易组织以后，随着关税的不断下降，到 2005 年降至为零，这种优势将逐渐减小，乃至不复存在。另外，一些通信产品则长期被国外产品垄断，比如：手机目前 90% 以上的市场被洋货占领，虽有五个国产手机生产厂家已进入市场，但由于在产品价格、技术含量、工艺等方面不敌对手，显得心有余而力不足，我们的差距是必须承认和面对的。开创民族工业最根本的不在于引进、消化和吸收基础上的仿效创新，而在于超越创新，这对于像中国这样技术落后的国家尤为重要。因此，进入 WTO 将使中国在这些领域与国外产品的差距进一步拉大。为此，必须充分利用进入 WTO 前的这段时间不断进取，积极创新。

三、中国电信业的应对措施

可以说，在目前条件下，由于国力的悬殊，我国电信开放还谈不上什么平等，但是为了中国加入 WTO 的整体长远利益，电信业做出必要的牺牲也是应该的。当前的问题，是要慎重掌握电信开放的时机、开放的程度和开放的条件，积极行动起来，采取有效措施加以应对。

（ 1 ） 按社会主义市场经济的要求和电信改革的方向，（ 2 ） 加快制定和出台有关的电信法规

任何一个国家的电信对外开放，都是从修订《电信法》开始的。有了国家的法律依据，电信部门才能依法行政，外资企业也才能依法经营。中国的《电信法》不知叫了多少年，起草过多少本子，却至今没有着落，而过去颁布的行政法规显然已不能适应今天形势变化的需要。并且加入世界贸易组织，按照法规透明的原则，必然要求我国尽快出台电信法。没有《电信法》一切承诺、协议都是无效的。因此，应该本着打破垄断、维护公平竞争的立法宗旨尽快制定一部既能与国际接轨，又能满足当前电信改革与发展需要，同时还兼顾国内各有关集团利益的电信法。只有有了法律，才能使电信的改革开放方案符合国家和人民的利益，也才能对外资进入中国电信市场后实行有效的管理。这是当前电信业的头等大事，刻不容缓。

（二）建立不对称管制制度

作为一项主要目的在于保护新进入的弱小竞争者的有效政策，宽严有别的不对称管制政策在许多率先进行电信改革的国家被广泛采用。我国在电信开放过程中也可以根据自己的实际情况不同程度地加以运用。在普遍服务、特许权拍卖、网间互联及电信资费等方面，都可以考虑逐步减弱原有的或效益好的企业之义务，同时逐步加大新进入的外来企业之义务的不对称管制政策。例如，外资进来经营电信，必须服从所在国的电信规划，并承担普遍服务业务。假如你申请在大城市经营盈利的电信业务，同时要分配承担边远地区或农村经营亏本的电信业务，否则就不予批准；还可实行经营许可证制度，许可证是规定限额、公开招标的，外资可以投标，如果许可证已经满额，外资只能找有经营权的企业合作，企业可以自主要价，双方谈不拢，外资就只好干晾着，与政府无关。等等这些方面的实施过程是不宜过长的。它们只能为中国电信业进入 WTO 起到一定的缓冲作用。

（三）在电信改革的实践方面，早日实现有效竞争的局面

从世界各国的电信体制改革来看，其核心无一例外是打破垄断、引入竞争。近年来美国电信公司的合并或兼并决不是走回垄断，而是正在由较小规模的竞争走向更高水平和更大规模的竞争，没有 1984 年的 AT ＆ T 公司的解体就没有今天竞争的发展。美国电信改革不但使社会和消费者受益，而且确实极大地解放了生产力，使其电信事业有了空前的发展。可见，以打破垄断、引入竞争为原则的改革对电信业的意义是多么重大。目前，中国电信正在实施的改革以及中国联通的改组也正是围绕这一原则展开的。现在的关键就在于如何让竞争更为有效。首先，要取消市场进入障碍，如高收费、高租金、业务限制等，积极鼓励条件具备的经营者进入市场；其次，制定严格的合理的市场管理办法，并设立专门政府机构实行“监督”。反对利用绝对主导地位实施不正当竞争手段；同时还可以对一些有发展前途的竞争对手加以扶持，加速其发展。从而早日达到电信市场上的真正有效的公平竞争。

（四）制定合理的电信资费管制，改善电信服务质量

电信资费一直以来都是人们关注、争论、埋怨、甚至无可奈何的焦点。然而，电信改革以及加入 WTO 后，垄断被打破，市场经济决定了想要在竞争中取胜就必须让老百姓明明白白的消费。在目前和未来可见的竞争环境下，电信资费管制主要包括制定资费政策（如网络互联的资费政策、电话服务资费政策）和确定基本电信服务的费率。网络互联资费管制应以监督互联企业之间的合同内容为主。基础网络（包括本地网、长途网、蜂窝移动网及卫星通信网）的使用和租售价格则需要由管制机构具体确定。而对其他所有放开经营的电信服务，其费率应由市场自动调节，无须加以管制。对于民怨鼎沸的电话初装费、手机入网费及手机双向收费等明显不合理的资费政策，无疑应予取消。同时，还必须明确，电信资费管制的权利应该集中授予独立管制者，不宜分散到其他政府机构。

同样，改善电信服务质量也是在竞争中取得胜利的另一要事。为此，一定要克服过去那种反正我把两根线甩下来，给你装个机你不打就拉倒了的想法，改变过去电信业以老大自居的观念，加强电信的内部管理，提高电信的服务质量，使所有的用户都能够满意。怎么叫满意呢？就是让他使用方便。用户从东城搬家到西城，希望自己的电话号码不要变，按老的观念讲怎么能不变呢，区都变了嘛，且电话从东区移到西区，要越区放号，还要收费呢。如今这些概念都要改变，用户的需要、用户的需求就是我们改进的着眼点。只有想着怎么样方便用户，用户才会到你这儿交费。服务越好，用户就越多，利润也就越多。在市场经济的条件下，在开放的新形势中，一个企业只有掌握了用户，掌握了市场的占有率，才会在竞争中立于不败之地。

（五）加强企业自我保护，做到以市场换技术

WTO 134 个成员国家和地区中，参加基础电信协议、同意开放电信市场的有 72 个，还有 62 个没有同意开放本国或本地区电信市场。同意开放电信市场的国家和地区中，到底有多少已经真正开放了呢？据国际电信联盟的一份材料，开放国内本地电话的只有 12 个，开放国内长途电话的只有 14 个，开放移动电话的有 54 个，最近这个数字有所变化。这说明了，不少国家和地区只停留在法律上认可，实际上并没有开放。所有这些国家和地区都在承诺对外开放的同时，努力保护本国或本地区的电信业。那么，作为电信企业本身，更应提高改革的紧迫感，加快自身内部经营机制的改革。尽快转变观念，转换机制，改进经营管理，提高网络资源利用率，减员增效，从而进一步提高自我保护能力。

同时还必须清楚地认识到我们向国外让出一部分电信市场，目的是换回先进技术。我国电信设备的引进政策是非常成功的，程控交换机、通信光缆等都是引进国外技术而在国内生产的。“入世”谈判中我国仍应继续我们的成功之处，对于外方拒绝转让核心技术，要求整体进口或到国内组装的提法则要予以拒绝。不给技术，凭什么送你市场？中国市场之大，吸引力之强众所周知，倘若外方一意孤行，就让他抱着自己的技术失掉中国这个上亿的庞大的市场好了。

（六）防止人才流失

随着中国电信市场的对外开放，外国电信公司的进入，中国的电信业将要面临的不仅仅是市场的流失、利润的流失的问题，还包括人才的流失问题，倘若不及时加以重视，将会造成不可挽回的后果。外国的电信公司要想在中国的电信市场上站稳脚跟，光凭他先进的科技、雄厚的实力和优秀的管理等方面的优势是不够的，还必须要有中国人才的支撑。有了人，企业才有了魂。否则在中国电信市场是成不了什么气候的。因此他们会在国内通过各种方式培养、挖掘自己所需的技术、管理骨干。对于中国的电信企业自己来说，防止人才流失就应为人才创造一个良好的工作、发展的环境。杜绝“近亲繁殖”的现象，以前电信总是对本系统的子女优先吸取录用，在市场经济下，这是不符合经济规律的，用人必须唯才是举，必须能为企业创造价值；在企业内部营造一种公平合理的竞争氛围，给予大家平等的发展机会；引入激励机制，不仅是精神上的，还要有物质上的，作为一个人才，有了贡献是必须得到肯定的，这样不仅能培养个人对企业的感情，还能激励员工积极进取，同时还可以为公司创造巨大效益；塑造优秀的企业文化，让员工具备一种主人翁精神，对自己的企业拥有一份自豪感，从而增强企业的凝聚力。

21 世纪是知识和信息的时代， 推进社会经济信息化是世界各国面临的共同重要任务。作为一个发展中国家，将继续贯彻对外开放政策， 加强国际间的合作交流，积极创造条件促进中国信息通信业与国际接轨；将继续深化改革， 健全法制，促进中国信息通信业的持续、快速、健康发展。从而使中国电信业的发展前景更为广阔。

参考文献：

1 、我国电信资费改革趋势 《光明日报》 1999.8.11

2 、陆群 电信改革走好 电脑报 1999 年 26 期

3 、鹏骏 新华 姗姗 加入 WTO 对中国电信业的影响 科技日报 1999 。 12 1

4 、余晖 电信重组，垄断终结？《中国经济时报》 1999 11 2

5 、时兴平 电信改革：发展还是硬道理中国经济时报 1999 12 7

6 吴贤伦 三网合一 任重道远 互联网周刊 1999 11

7 王仕移动通信单向收费能实现吗 ? 《光明日报》 1999 8 11

8 张杨电信资费有必要“分秒必争”吗 ? 《光明日报》 1999 8 11