专家称《娱乐场所管理条例》尚未达到违宪层面

著名宪政学者蔡定剑和中国人民大学法学院教授胡锦光，今天就四川两名律师对《娱乐场所管理条例》（以下简称《条例》）提出法规审查的消息谈了自己的看法。他们认为，《条例》的规定尚未达到“违宪”的层面，提出违宪审查值得商榷。

3月1日实施的《娱乐场所管理条例》中规定，曾经犯有组织、介绍卖淫罪者等四类人员不得开办娱乐场所或者在娱乐场所内从业。四川省成都市律师邢连超和孙雷认为以上规定违反了《宪法》，3月16日，他们致信全国人大常委会和四川省人大常委会，请求对该法规进行审查。

　　不得侵犯少数人的权利

今天下午，邢连超在接受本报记者电话采访时说，在他提出法规审查建议的消息被披露后，自己承受的压力很大，当地律师界对自己的行为褒贬不一，但他仍然认为，自己作为普通公民，可以提出自己对某个法规的审查建议。

据了解，《条例》第五条规定，有下列情形之一的人员，不得开办娱乐场所或者在娱乐场所内从业：一、曾犯有组织、强迫、引诱、容留、介绍卖淫罪，制作、贩卖、传播淫秽物品罪，走私、贩卖、运输、制造毒品罪，强奸罪，强制猥亵、侮辱妇女罪，赌博罪，洗钱罪，组织、领导、参加黑社会性质组织罪的；二、因犯罪曾被剥夺政治权利的；三、因吸食、注射毒品曾被强制戒毒的；四、因卖淫、嫖娼曾被处以行政拘留的。

记者问：您提出法规审查建议是出于何种考虑？邢连超说，自己在执业中经常和有过不良记录的犯罪嫌疑人打交道，为他们的权利辩护，因此就会站在他们的立场上来看问题。

邢连超认为，公民具有行为能力和劳动能力后，就应当享有平等的劳动权及就业权。对于特殊工种的就业要求，也仅仅是劳动技能方面的。比如会计师等职业资格考试，也仅仅是要求劳动技能必须达到应有的标准。而在娱乐场所就业仅仅是一项普通的工作，不需要很强的技术能力，更不能以是否有过吸毒、是否有过卖淫嫖娼等行为来限制。因为曾经犯罪或者受到过处罚，只能表明过去有过污点，而不能推断其将来仍然会违法犯罪。曾经犯罪或者受到处罚，通过改造是可能成为对社会有用之人的。所以从这一点上讲，政府没有权利限制他们的就业权。

　　专家认为《条例》限制太严

蔡定剑教授认为，尽管二人的出发点是好的，但是对一个法规是否违宪的判断应该非常慎重。具体到这件事来说，认定国务院的行政法规是否违宪难以判断。按照宪政的原则，某个法律或法规不是不可以对宪法确立的公民的基本权利作出限制，关键是看限制是否合理和必要。

他认为，《娱乐场所管理条例》对四类人参与娱乐场所经营予以限制，实际上是对一种具有特殊性质行业的从业人员增加了品德条件的限制，它涉及是否构成就业歧视和侵犯公民劳动权的问题。是否违宪，关键要看限制的目的是否有正当性和合理性。条例的目的是为了保证娱乐场所的干净和安全，如果放任有关人员从业可能增加社会危害，从这个意义上来说，《条例》的规定是有一定的正当性和合理性的。

但同时，《条例》在这方面的规定存在界限不清的问题。什么叫娱乐场所？是游乐园、老人和儿童活动中心、电子游戏厅、酒吧都算，还仅仅是指晚间的歌厅、按摩房等容易涉嫌黄、赌、毒的场所？限制的人群有四类，后一类与前几类人违法性质有很大的不同，《条例》也一并加以限制，这就涉及到法规限制的范围是否适当，也与限制的合理性和正当性有关。蔡定剑认为，《条例》确有限制太严、界限不明确的问题。

中国人民大学宪政与行政法治研究中心主任胡锦光教授认为，《条例》的此项规定不能上升到“违宪”的高度，《宪法》作为我国的根本大法，它下面有法律，再下面还有行政法规和地方性法规，《条例》属于行政法规，根据《立法法》的规定，行政法规的制定依据是《宪法》和法律，因此《条例》的上位法也包括《劳动法》，要想判断《条例》中对于公民在娱乐场所从业的规定是否合法，就要看它是否违反了《劳动法》中规定的公民的平等就业权。

胡锦光认为，《条例》的规定属于对公民的“职业限制”，比如我国证券行业、律师行业对从业人员品行操守的规定，从法理学的层面来讲，判断限制是否合法，应该看这个限制是否有正当的理由和限制是否过度；应该从行业构成的要求，规定从业人员的条件。《条例》把四类人群排除了，也就是说这四类人群不具备从事娱乐行业的基本素质和要求，这有些说不通。

立法学专家、中国人民大学法学院教授朱力宇介绍说，此事涉及“立法平等”的问题，目前，法学界在理解我国《宪法》规定的“公民在法律面前一律平等”原则时，对于公民在适用法律和遵守法律上的一律平等，已经基本没有异议，但对于公民是否享有立法上的平等权，却存在着较大分歧。

朱力宇认为，我国公民依照宪法和法律的规定，在立法上享有相对的平等权，即我国公民在法律面前一律平等，包括立法上的平等，这种平等是相对的平等，在国家通过立法对公民的某些权利进行限制时，应该“具体问题具体对待”，不能笼统地说“违宪”。

　　不应泛化“违宪审查”

记者注意到，近年来媒体披露的“普通公民提出违宪审查”的事例为数不少。对此，胡锦光认为，目前，提到违宪审查时有一种倾向，就是把违宪审查能够解决的问题泛化。社会生活中一旦发生某个问题就说是违宪，并认为就要适用宪法解决，这种无原则的泛化违宪审查机制的做法就和虚置违宪审查制度一样，导致了宪法保障**功能的弱化。

违宪审查就是要审查国家机关根据宪法实施的行为是否有效。而国家机关的大部分行为是根据法律进行的，出现纠纷时根据法律判断就足够了。也就是说，只有国家机关的行为根据法律无法判断时才需要进行违宪审查。现在媒体报道的有关违宪审查的案件并不都是真正意义上的违宪案件。

胡锦光解释说，我国在法律法规违宪审查的制度设计上存在缺陷。就拿启动违宪审查来说，《立法法》规定启动主体就不够严谨。《立法法》规定，普通公民都可以向全国人大和常委会提出法律法规审查的建议，这在其他任何一个国家都是没有的。

蔡定剑也谈到，无论在国内还是国外，是否违宪都是一个复杂的认定过程。这个社会绝不是单有一部宪法就能解决全部问题的，保证每个人的合法权利，需要其他一些基本法、特定法和部门法，来进一步细化、充实和具体落实原则性的法律规定。蔡教授说，宪法是国家根本大法，它是国家行为的最高准则，当前我国宪法迫切需要适用，但也不能动不动就说“违宪”，这不符合宪法的根本法性质。 （记者 王亦君 万兴亚）